隨著政府隱性債務問題越來越被重視，BT等由墊資建設模式已退出政府投資項目舞臺，此外隨著PPP項目管理的愈發規范以及政府投資項目中純“經營性項目”的局限性，通過PPP模式進行片區開發的難度也不斷提高。并且隨著土地和房產市場的下行，地方財政壓力大，近年來ABO片區開發模式深受各級地方政府青睞。

ABO片區開發模式即地方政府授權地方平臺公司，由其通過競爭性方式選擇社會資本方成立項目公司，再由項目公司進行土地開發、項目建設運營的一種片區開發模式。

一、ABO片區開發模式的核心焦點：

1、收益核心：（1）、社會資本獲取項目投資收益、融資收益、施工總承包收益、項目招引收益、片區經營管理收益等經濟收益（2）、政府（平臺公司）獲取任期的項目建設、招商引資等政治收益。

2、運作核心：（1）進行“兩標并一標”運作，確保意向社會資本方通過競爭方式獲得項目公司投資人+項目建設承包人的身份。（2）進行“片區封閉運行”，通過土地出讓收益給予社會資本方獲利期許，保障項目運行的可能性。

3、服務內容核心：一般為土地開發整理投資、基礎設施建設工程、公共服務設施建設工程和拆遷安置房建設工程、產業發展與招商引資、片區運營服務等。

4、利益需求爭議核心：（1）社會資本方，隨著工程建設市場的不斷規范，其獲得項目建設收益的難度以及成本越來越大，因此，主要目的是通過ABO模式將其融資和基建能力優勢轉化為投融資收益和項目承包建設收益。（2）政府（平臺公司），土地市場下行、財政壓力加劇，融資渠道受限，因此，主要目的是謀求一種合規的方式將其對應的土地資源、城市更新資源在短期內轉化為提高財政收入、提高政府項目建設城市建設的成效收益。（3）因此，雙方必然在重合規還是重運作，重基建還是重招引，重短期還是重長期等方面產生劇烈的利益需求爭議。

因此，在上述的核心焦點下結ABO片區開發模式無論對于社會資本方還是對于政府（平臺公司）而言存在著顯著的地方隱形債務風險及招標合規性問題亟待引起高度重視：

地方隱形債務問題：ABO片區開發實踐模式中常用的“F+EPC”和“投資人+EPC”本質為政府隱性債務，

從若干ABO片區開發投資合作協議的實質性條款來看，（1）項目合作內容（標的）一般為成立項目公司（投融資）進行土地開發整理投資、基礎設施建設工程、公共服務設施建設工程和拆遷安置房建設工程、產業發展與招商引資、片區運營服務等。（2）合作期限一般均為6-10年及以上，（3）投融資成本一般包括土地開發整理投資成本、工程建設投資成本以及運營成本。（4）項目收益一般為投融資收益、項目工程建設收益、片區經營收益甚至土地開發收益。（5）核心保障條款：封閉運作、土地出讓收益作為還款來源保障（甚至階段性土地出讓金收益與投融資還款收益期捆綁）。

因此，從ABO片區開發協議（合同）的實質性內容不難看出，ABO還款來源保障為“區域內整理出的增量土地出讓收益作為項目收入來源”，其所謂的土地出讓收益（變相的土地出讓收入，即借以政府授權的模式將本應由政府獲取的土地出讓收入包裝為被授權平臺公司以及社會投資人合營的項目公司的土地出讓收益）本質為仍為政府財政收入。

也就是說雖然在ABO片區開發模式實踐中的“投資人+EPC”模式通過由中標社會投資方進行項目資本出資，并作為工程總承包企業建設本項目，進行投資及項目建設獲益。他的運行模式從項目出資的角度，規避了《政府投資條例》中“政府投資項目不得由施工企業墊資實施”的相關規定。在合規邏輯上：產生了中標施工企業是投資人，項目資本金由企業出資，那就是企業投資項目，不是政府投資項目了的概念。但忽視了，其本質還是以土地出讓收入這一政府財政收入作為還款來源的事實，也即項目投資本質上仍為政府投資的事實。這一點無論是ABO片區開發所謂的“封閉式收支平衡”、還是“社會資本方投資項目資本金”都無法規避的。

也就是說只有真正的“經營性項目”，即該項目自身的經營性收入能夠與其支出平衡，而不是現在AB0社會資本方鼓吹的片區封閉管理收支自平衡，方能真正合規的實行AB0片區開發模式。不過話說回來，經營性項目直接按規定走PPP即可，何必舍近求遠。

招標合規性問題：ABO片區開發模式中的“投資人+EPC”兩標并一標適用空間上的合規性風險。

從ABO片區開發投資合作協議的梳理來看，基本上的投資合作協議均有通過“兩標并一標”方式實行“投資人+EPC”招標，保障社會資本方工程承包建設權益的內容，甚至部分還有實行“F+EPC”模式的內容（即融資+設計施工一體化，這是明確與政府投資項目管理條例相違背的）。

社會資本方以及中介方拋出此概念的依據是《中華人民共和國招標投標法實施條例》第九條：已通過招標方式選定的特許經營項目投資人依法能夠自行建設、生產或者提供的，可以不進行招標。但其一定程度上忽視了該條文的適用范圍，即：一是必須通過招標方式選定，二是必須為特許項目，三必須是投資人依法自行建設、生產提供。三者缺一不可。

根據現行與片區開發相關的《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》、《市政公用事業特許經營管理辦法》的相關規定，特許經營項目有著明確的指向類型（能源、交通運輸、水利、環境保護、市政工程等基礎設施、公用事業），很顯然片區開發不是單純的可“經營性項目”開發，其中土地一二級開發、因土建開發產生的大量安置房建設、非經營性城市道路及相關基礎設施才是整個片區的主要工作內容。

綜上所述，在現行的法律法規體系下，在片區開發中只有特定的符合PPP政策的以及符合兩個特許經營管理辦法的特許經營項目才能夠滿足招投標法體系中的“兩標并一標”實踐。但，工程建設收益（在ABO片區開發項目中，工程建設承包一般按工程項目招標控制價的95%及以上的結算率進行結算）作為社會投資方的核心優質收益，顯然其不可能放棄，否則也就不存在ABO片區開發的合作基礎，而地方政府（平臺公司）為了短期的相關效益，同意上述模式的操作，這實質上一方面是規避了建設工程的必須招標另外轉移了地方債務，并為后續的資金償還、城市運行等埋下來風險隱患。